- Simetrías y asimetrías del libre comercio
Los promotores más ortodoxos del libre comercio afirman que éste trae sólo beneficios, aunque algunos de ellos también plantean que los beneficios generados son mayores que los costos que debe de asumir el país.
En cualquier caso, quienes sostienen estas posturas olvidan que los países desarrollados desplegaron sus industrias a través de políticas proteccionistas, fuertes regulaciones internas e inversiones públicas de magnitud. Luego de alcanzado un nivel competitivo, determinaron que la liberalización comercial y económica es el modelo a seguir por todos los países. Esta ha sido la trayectoria de EE.UU., la UE, Japón y el sudeste asiático, del cual actualmente su principal exponente es Corea del Sur. En su momento, el economista Ja-Joon Chang (2010) le dio nombre a esta práctica al sostener que los países industrializados alcanzaron el estadio de desarrollo y luego “patearon la escalera” imponiendo reglas (derechos de propiedad intelectual, prohibición de subsidios y protección de industrias nacientes, desregulaciones económicas y comerciales, entre otras) al resto del mundo. Es muy sabido que los países desarrollados no liberalizan el comercio de bienes agropecuarios ni permiten la discusión en la OMC, casualmente el sector que más beneficios generaría a la mayoría de los países latinoamericanos. En el presente, se puede decir lo mismo de China: en sus acuerdos comerciales sobre comercio electrónico, impide el ingreso de importantes empresas de Internet para crear las propias. Esto se conoce como great firewall y se asocia con una política de censura, pero en realidad es un claro instrumento de política industrial. Hoy las principales diez empresas chinas en Internet (Alibaba, Tenence o Baidu –el llamado google chino-) facturan entre 2 y 30 mil millones de dólares al año, disputándoles el mercado a las norteamericanas Google, Facebook, Amazon, o Netflix.
Otro argumento de quienes defienden el libre comercio es que éste promueve el crecimiento de las exportaciones, el producto, el empleo y los salarios, y que genera cambios en la matriz productiva, en la distribución del ingreso y en el desarrollo humano en general.
Un acuerdo económico que ha cumplido con estos objetivos es el de la Unión Europea (UE). Por ejemplo, cuando España ingresó a la Comunidad Europea en 1985, recibió fondos estructurales netos por valor de 6.000 millones de dólares por año equivalente al 1% del PIB durante 20 años. ¿Cuáles fueron los objetivos? En primer lugar, paliar los efectos negativos del desempleo en el corto plazo –el cierre de las minas de carbón de Asturias, los altos hornos del País Vasco, y los astilleros de Cádiz; en segundo lugar, renovar y ampliar las infraestructuras, como trenes y carreteras; y en tercer lugar llegar a la renta media de los países integrantes de la UE. España dejó de recibir fondos estructurales en 2005, fecha en la que igualó la renta media europea. Estos acuerdos, con el apoyo de los países europeos más ricos, lograron los objetivos mencionados más arriba (Álvarez y Rubio, 2015).
Un ejemplo opuesto es el NAFTA. A pesar del aumento de las exportaciones, la balanza comercial, y la generación de algunos polos de desarrollo de alta tecnología, los resultados económicos y sociales en general han sido desastrosos. Según un estudio de Weisbrot (2017) del período 1994 – 2016, México ocupa el lugar número 15 de 20 países de América Latina en cuanto al crecimiento del PIB per cápita (1,0% contra un promedio de 1,4%); los salarios reales se mantienen prácticamente incambiados (un aumento de sólo un 4,1% en 20 años); la pobreza se sitúa en 55% superando la tasa de 1994 (20 millones más de pobres); por las subvenciones de EE.UU. al maíz y otros productos, hubo 4,9 millones agricultores mexicanos desplazados, y la tasa de migración se incrementó en un 79% (4,5 millones en 1990 a 12,6 millones en 2009 de mexicanos en EEUU).
En esta misma línea, una evaluación realizada por Dingemans y Ross (2012) del periodo 1990-2008 sobre los tratados de libre comercio de 11 países latinoamericanos señala que los mismos han hecho crecer las exportaciones, pero no la diversificación de productos y se sigue exportando commodities e importando productos de media y alta tecnología: “La ausencia casi total de nuevos productos y nuevos mercados refleja el fracaso generalizado de la actual estrategia de posicionamiento económico internacional de América Latina para crear nuevas oportunidades”, concluye el trabajo. En el mismo estudio, se analiza el caso de Chile. Este país firmó 25 acuerdos de libre comercio, y entre los años 1990 y 2008 pasó de exportar 51% de cobre y 10% de legumbres y frutas a 60% y 7% de cada uno respectivamente.
A modo de síntesis, en los acuerdos bilaterales predominan negociaciones asimétricas donde la posición hegemónica impone sus reglas. El contexto de libre comercio coloca a las empresas de los países en vías de desarrollo en desventaja competitiva con empresas que son tecnológica, productiva y financieramente superiores.
- Sobre nombres y definiciones
En términos generales, los países han optado entre dos grandes opciones para su inserción internacional. Algunos privilegiaron trayectorias liberalizadoras y bilaterales a través de la firma de tratados comerciales que, en general, establecen una nómina de compromisos e incorporan un conjunto de sectores y materias que son materia de negociación comercial típica en los foros internacionales de comercio como la OMC, entre otros. Otros países han privilegiado la inserción internacional vía procesos de integración regional como la Unión Europea o el MERCOSUR.
Cuando se trata de TLC, esto implica ausencia de un tratamiento adecuado de asimetrías entre socios, inexistencia de tratamiento de materias sensibles al desarrollo, como la integración y complementación productiva, o la libre circulación de personas, homologación de títulos educativos e integración educativa, o la inexistencia de fondos de convergencia que atiendan las asimetrías en materia de infraestructura, prohibición de requisitos que establezcan contratación de mano de obra nacional o utilización de porcentajes de materia prima nacional, entre otros. Todos estos elementos enumerados son parte del proceso MERCOSUR a pesar de todas las profundas y constantes críticas que recibe el bloque.
Estos tratados se han transformado con el pasar de los años. Los TLC “de última generación” son aquellos instrumentos que incluyen las “nuevas” materias de negociación y las noveles reglas y metodologías para negociarlas, es decir aquello que se conoce como Comercio Electrónico, negociación a través de Listas Negativas (versus Listas Positivas), Cláusulas Status Quo y Trinquete, Coherencia Regulatoria, Transparencia, entre otras innovaciones.
El TLC que se plantea con Chile es un acuerdo de este tipo, de última generación y como tal incorpora de forma textual el modelo pre-establecido. Además, incluye partes idénticas de capítulos incorporados en el TiSA y en el Acuerdo Transpacífico (TPP), rechazado por el Frente Amplio cuando se discutía la permanencia de Uruguay en el Tisa.
Los capítulos de Comercio y Género, el Capítulo Laboral o el de Medio Ambiente, y el que refiere a las Pymes, constituyen importantes temáticas para la discusión sobre el desarrollo de Uruguay. Los contenidos de estos acuerdos son una suerte de retórica de buenas intenciones y reafirmación de contenidos de otras normas ya sancionadas por ambos países.
- Estrategias y objetivos sostenidos en estudios de impacto
El estudio realizado por Torres (2017) sobre el impacto que tendría un acuerdo comercial entre el MERCOSUR y China en Uruguay, plantea que se podrían ver afectados el sector textil (que cuenta con 15.000 empleos), la industria química (5.300 trabajadores), caucho y plástico (otros 5.000), maquinaria eléctrica (3.500 empleos), papel y cartón, metalurgia, automotriz, y muebles (unas 10.000 personas más). Este tipo de estudios permitirían mejorar las estrategias de negociación, clarificar los objetivos, y planificar medidas de política para mitigar los efectos sobre el empleo en caso de firmarse un acuerdo por parte del Estado uruguayo.
Uruguay no ha realizado ningún estudio de impacto vinculado al acuerdo de libre comercio con Chile, ni tampoco se han planteado preguntas básicas para negociar un acuerdo. Por ejemplo, ¿qué sucede en las actividades de servicios que el TLC liberalizaría?, ¿han ingresado empresas chilenas al mercado nacional de servicios?, ¿en qué sectores de servicios Uruguay es fuerte? Sin estudios serios no es posible tener una estrategia ni conocer qué impactos pueden tener las decisiones que se tomen en las negociaciones.
Por otro lado, hay que reconocer nuestra debilidad país en la negociación. Uruguay no ha formado un equipo interministerial y multidisciplinar permanente que haya desarrollado una estrategia país, no sólo de inserción internacional, sino de cómo se vincula esa estrategia con el cambio de la matriz productiva, en el sentido de poder diversificar nuestras exportaciones con productos de alta tecnología. Y no menos importante es cómo afectarán estas nuevas relaciones comerciales con el empleo, los salarios, la formación de recursos humanos, y la distribución del ingreso.
En esta administración se avanzó con la creación de la Dirección de Planificación en la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), que tiene como principal cometido realizar la planificación estratégica a mediano y largo plazo, así como la evaluación de las políticas públicas. En este sentido es importante saber qué hipótesis se han planteado en esta dirección. No es lo mismo pensar un Uruguay en el 2050 con posibilidad de desarrollar políticas públicas, que quedar condicionado en parte de la soberanía por estos acuerdos.
- El TLC con Chile
Uruguay ha firmado cuatro acuerdos con Chile: uno de libre comercio de bienes, otro es un acuerdo bilateral de inversiones, un tercero que elimina la doble imposición (tributación), y el cuarto sobre contratación pública, en el cual Uruguay reserva el 15% de las compras a empresas chilenas.
El TLC en discusión es, en esencia, un acuerdo de servicios. El capítulo 7 define el comercio transfronterizo de servicios, donde se establecen cláusulas restrictivas que se aplicarán en general a los servicios, exceptuando aquellos definidos en las “listas negativas” (conformadas en los Anexos que establecen las partes) y en las excepciones (quedan exceptuados de algunas cláusulas del tratado). Las Listas Negativas, a diferencia de las Listas Positivas, consideran que todo lo establecido en el acuerdo (en este caso en el capítulo de Servicios pues es el único que establece anexos) aplica a todos los sectores de las partes, excepto a aquellos expresamente excluidos en los Anexos. En las Listas Negativas se definieron los servicios de telecomunicaciones y financieros. En las excepciones se establecieron los bienes que comercializan las empresas públicas uruguayas, Aeronáutica, Transporte, Pesca, e Industrias Creativas, y servicios provistos por el Estado como la educación.
Para todos los servicios que quedaron fuera de las Listas Negativas y de las excepciones, el TLC profundiza los compromisos comerciales con Chile. Las Cláusulas de Trato Nacional, Nación Más Favorecida, Acceso a mercados, y Presencia local, aplican las cláusulas de Status Quo y Trinquete. El caso de la Cláusula Status Quo implica que no se puede dar marcha atrás en la liberalización comprometida. En el caso de la Cláusula Trinquete implica que si existen cambios deben ser en dirección de ampliar esa liberalización. Estas Cláusulas se pueden apreciar en el Anexo I según lo previsto por Art. 7.7.1a) y Art. 7.7.1c) del texto (Análisis REDES-AT, 2017).
En concreto, este acuerdo significa que las empresas extranjeras serán tratadas igual que las nacionales, estén localizadas en Uruguay o en un país extranjero. Al mismo tiempo, el Estado compromete su soberanía futura ya que no podrá utilizar ningún mecanismo de política para promover ninguno de los sectores de servicios liberalizados.
Pongamos un ejemplo actual. El sector del software se ha promovido, desde 1999 hasta el presente, a partir de un régimen de exoneración del impuesto a la renta. Hoy la Cámara Uruguaya de las Tecnologías de la Información (CUTI) reivindica –y con razón- la aprobación del TLC con Chile, pues es un importante mercado y Chile tiene una tarifa arancelaria del 15%. Si este tratado se hubiera firmado en 1998, no se podría haber implementado la política de exención impositiva que consolidó a este sector, y que hoy lo pone en una posición de fuerza para negociar en el tratado.
Las listas negativas comprometen sectores actuales y potenciales, es decir aquellos que hoy no existen en Uruguay pero se puedan desarrollar en el futuro. Anteriormente, estos acuerdos se discutían con “Listas Positivas”, es decir, se negociaba sobre cada uno de los servicios que se quería liberalizar quedando, por tanto, resguardados todos los que no se negociaban. Así se debería haber negociado este tratado y por supuesto que el software debería estar en los sectores negociados
El Capítulo 10 del tratado sobre Comercio Electrónico también limitaría la soberanía de este importante sector. Hoy en día muchos países tienen políticas activas hacia este sector, por ejemplo, la Ofcom (Oficina de regulación de telecomunicaciones del Reino Unido) discute regulaciones dirigidas a Google y a Facebook sobre el pago de los contenidos hoy utilizados gratuitamente; la Federal Comunication Commision de EE.UU. (FCC) sigue discutiendo la neutralidad de red; México pretende aprovechar la renegociación del NAFTA para excluir del tratado el Comercio Electrónico; la UE discute una nueva política impositiva para las grandes de Internet norteamericanas –Google, Facebook, Amazon, Twiter, etc.; y China, como ya se dijo, directamente impide el ingreso o le impone fuertes restricciones a estas empresas en su territorio.
Dado que el Comercio Electrónico es un sector en el que los países desarrollados están realizando políticas activas, las interrogantes que surgen son: ¿por qué restringir la autonomía para desarrollar políticas en un sector en crecimiento, en donde las reglas de juego todavía se siguen discutiendo en los países desarrollados?; ¿por qué dos países que no tienen empresas importantes en el comercio electrónico limitan su soberanía en políticas públicas en un sector donde monopolizan las grandes empresas norteamericanas y chinas?
Una respuesta posible es que este TLC con Chile es un ensayo para unirse a un acuerdo comercial de mayor envergadura, como podría ser el TISA o el TPP. Como dice en sus conclusiones un documento de la Asesoría de Política Comercial del Ministerio de Economía y Finanzas (APC, 2013), “en los hechos, dadas los compromisos vigentes en los diferentes ámbitos de negociación, Uruguay ya ha perdido autonomía, por ejemplo para la aplicación de determinadas políticas de desarrollo de promoción de la actividad nacional”, “[…de firmar nuevos tratados] el país gana credibilidad a nivel internacional, a la vez que se facilita la transparencia […y se] mejora la competitividad y eficiencia de los sectores de servicios.” En buen criollo, ya que firmamos tratados en los que perdimos autonomía, sigamos firmando, que no queda demasiada autonomía por perder.
- Cómo impulsamos nuestra integración en el mundo
Uruguay debería vincular su estrategia de desarrollo con el cambio de su matriz productiva. El acuerdo con Chile podría ir en este sentido, pero las restricciones que impone el capítulo vinculado al comercio transfronterizo de servicios limita la soberanía para promover sectores incipientes de alta tecnología, justo aquellos necesarios para modificar nuestra estructura productiva.
Un tratado comercial de servicios con Chile, o cualquier otro país de América Latina, debería ser un tratado de complementación comercial, articulación de sectores productivos y cooperación. Prácticamente todos los capítulos del TLC con Chile, como PYMES, Medioambiente, Género, Condiciones Laborales, etc., se podrían firmar perfectamente en un tratado de comercio y cooperación, con un formato similar a los ya firmados con otros países de América Latina. Por otro lado, el acuerdo de servicios debería hacerse por listas positivas, negociando los sectores que ambos países están dispuestos a liberalizar.
En relación a la integración de Uruguay con otros países del mundo, lo primero es no firmar tratados asimétricos cuyo formato privilegia el statu quo de la división internacional del trabajo. Estos formatos son fuertemente promovidos por los países desarrollados, buscando liberalizar los sectores donde sus empresas son fuertes, y las de los países en vías de desarrollo son, en general, débiles. Por razones obvias este tipo de acuerdos busca liberalizar al máximo la competencia entre las empresas, y limitar la autonomía de los gobiernos en la implementación de políticas públicas (o de imponer regulaciones de algún tipo); a su vez implementan tribunales arbitrales que pueden imponer severas sanciones a los países que incumplen los compromisos firmados en los tratados. Tampoco Uruguay se puede involucrar en tratados que se negocien con listas y excepciones “negativas”, ya que impiden negociar con objetivos claros, e hipotecan sectores actuales y futuros.
La soberanía es un bien a preservar y profundizar. Constituye el marco de acción de la legislación y el espacio de desarrollo de políticas públicas que contemplen la agenda de derechos. Sin soberanía o con una soberanía coartada o amedrentada por cláusulas restrictivas y abusivas, solo podremos administrar las desigualdades y las inequidades, relegando a objetivos secundarios o utópicos, el alcance de un desarrollo pleno con justicia social, ambiental y económica.
Natalia Carrau y Gustavo Buquet