Uruguay ha bajado los niveles de pobreza e indigencia desde el 2005 a la fecha a pasos agigantados. La estimación de la incidencia en la Pobreza en los hogares a 2005 era del 27,1% en el total del país y 27,6% en Montevideo. Al 2017 el índice de la pobreza era de 5,2% de hogares en el total del país y 7,3% en Montevideo. Los niveles de indigencia se ubicaban en el 2,2% en el 2005 y en un 0,1% en 2017. La mayor concentración de hogares por debajo de la línea de pobreza se ubica principalmente en los departamentos de Artigas y Rivera (niveles superiores al 8% de hogares por debajo de la línea de pobreza), seguidos por Montevideo y los departamentos de Cerro Largo y Treinta y Tres. Los niveles más bajos se registran en los departamentos ubicados al centro sur del país Río Negro, San José, Canelones, Colonia, Lavalleja, Florida, Flores y Soriano, Maldonado y Rocha. La distribución de la pobreza dentro de Montevideo muestra la concentración en la periferia y los municipios A, D y F. Los menores porcentajes de hogares pobres se registran en los municipios que se ubican al sur, Municipios CH, B y C.
La Encuesta Continua de Hogares marca que la incidencia de la pobreza en 2017, es mayor en los niños, niñas y adolescentes, llegando a 17,4% entre los menores de 6 años, mientras para las personas de más de 65 años el indicador es del 1,3%. “Esto significa que si se consideran 1.000 niños menores de 6 años, 174 se encuentran por debajo de la línea de pobreza, mientras que de cada 1.000 personas de 65 y más años, 13 se encuentran en dicha situación”. Por su parte, el indicador se acentúa en los hogares con jefatura femenina los que se ven más afectados por la pobreza. Los hogares con jefatura femenina demuestran un 6,9% en el total del país y un 9% en Montevideo, mientras que los hogares con jefaturas masculinas el indicador es de un 4% en el país y de 5,7% en Montevideo, lo que evidencia la desigualdad socioeconómica por género en las familias. Los índices se acentúan también en el caso de la ascendencia étnica racial, donde se demuestra que dentro de las familias afro un 16,9% se encuentra en situación de pobreza y en Montevideo un 24,7%, mientras que las familias blancas un 6,8% en el país y un 9,3% en Montevideo¹.
Sin embargo, si comparamos a Uruguay con otros países de Latinoamérica, los indicadores son muy alentadores y demuestran la capacidad de salida del país a través de una buena matriz de políticas sociales y económicas implementadas a partir de 2005. A pesar de ello, los niveles de pobreza en la infancia y la adolescencia y en las familias en las que se desarrolla su centro de vida, son aún muy altas para un país pequeño con el grado de desarrollo que ha venido demostrando desde 2005. Tomando en cuenta el enfoque de la pobreza multidimensional, que trasciende la carencia de ingresos, sumando otras desigualdades, los indicadores son de 9,6% en toda la población y 18,6% entre los niños y adolescentes y ambos indicadores se ubican por detrás de Chile (según registros de CEPAL). La meta de erradicación de la pobreza a 2030 acordada en Naciones Unidas a través de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), no nos es ajena y tampoco resulta difícil para Uruguay. En particular se deben mejorar las intervenciones integrales sobre las familias más sumergidas y en situaciones de pobreza, con mayor énfasis sobre hogares mono parentales con jefaturas femeninas afectadas por múltiples desigualdades, entre ellas las desigualdades originadas en la ascendencia étnico-racial, el territorio, la migración, la discapacidad.
Estos hogares principalmente de corte urbano, afectados por la pobreza monetaria, la falta de empleos, carencias de vivienda digna, a su vez con un bajo nivel educativo de los adultos, afectados por otras desigualdades estructurales, ubicados en ciertos territorios y donde conviven niños, niñas y adolescentes, ha llevado a que podemos afirmar que en nuestro país la pobreza tiene cara de mujer y de niños, niñas y adolescentes.
El avance en la erradicación de la pobreza en estos sectores, no implica solo aumentar las posibilidades de ingresos monetarios o la posibilidad de empleos para los adultos, sino que nos debe llevar a reflexionar sobre los modelos de las políticas sociales y económicas que nuestros gobiernos vienen desarrollando. La necesidad de un cambio en las matrices de protección social y la profundización de las políticas económicas enfocadas en la incidencia en esta población, deben ser claves. Si bien las experiencias en las políticas que conforman la matriz social de protección y las económicas, han dado resultados en múltiples factores desde el primer gobierno frenteamplista, y han sacado a la mayor parte de las familias de líneas de pobreza e indigencia, aún quedan sectores muy sumergidos debido a una falta de articulación y a un enfoque integral en la atención a las familias más vulnerables, donde se encuentra el mayor porcentaje de niños, niñas y adolescentes. La matriz de protección social y las políticas económicas deben contemplar la promoción de derechos; la prevención y protección ante derechos vulnerados, abordando las causas estructurales de desigualdad y desprotección, incluida la prevención, detección, atención y la reparación de derechos, y el acceso efectivo a la justicia, así como la creación de condiciones reales para el goce de todos los derechos en forma integral.
Este salto cualitativo, solo puede darse si las políticas sectorizadas que tienen relación en su incidencia en las familias y en los niños, niñas y adolescentes, tienen una articulación y una priorización hacia este sector de la población, tanto en sus roles de rectoría, como en las asignaciones presupuestales, claves para avanzar en dotar de mayores autonomías económicas y sociales a las familias. Las políticas educativas, sanitarias, de vivienda tienen un rol clave que cumplir a los efectos de conformar un enfoque integral de derechos para la infancia y la adolescencia. Los derechos básicos más afectados hoy de los niños, niñas y adolescentes, tienen relación con la falta de capacidades educativas, de empleo y de vivienda de sus referentes adultos, lo que redunda en necesidades básicas insatisfechas para los mismos. Por su parte el corte por género, donde las familias son en su gran mayoría conformadas por mujeres y sus hijos, es un factor a tener en consideración siempre a la hora del diseño y la implementación de las políticas.
Otro aspecto a considerar es la generación de capacidades para el desarrollo de los niños, niñas y adolescentes que tienen relación con las políticas educativas enfocadas en el mundo laboral presente y futuro, lo cual contribuirá a generar jóvenes y adultos preparados para el mercado laboral que se viene.
En relación al punto presupuestal, si bien Uruguay en los últimos años ha realizado un esfuerzo presupuestal mayor comparado con años anteriores para cubrir las políticas hacia la infancia y adolescencia en relación al gasto público total y el PBI, se encuentra por debajo de otros países desarrollados. Según la clasificación del Banco Mundial en 2013, países de desarrollo humano muy alto, destinaban en 2011, en promedio, 1,45% del PBI al gasto público en protección social de niños, en tanto Uruguay dedicaba 0,5%. “La decisión de priorizar a los niños y los adolescentes al momento de asignar los recursos públicos a las diferentes políticas públicas no obedece solo a consideraciones éticas, normativas o jurídicas (la responsabilidad que asumen los Estados de garantizar el ejercicio pleno de los derechos de la infancia, entre ellos los “derechos económicos, sociales y culturales”, tal como se establece en el artículo 4 del Código de los Derechos del Niño, sino también a una evaluación económica, pragmática y de carácter estratégico sobre los retornos económicos y sociales positivos que normalmente devienen de una alta, sostenida y eficiente ejecución de recursos públicos en políticas, prestaciones y servicios de salud, educación y seguridad social para la infancia. En particular, asegurar una dotación adecuada y una ejecución eficiente de recursos para políticas, programas y servicios que operan en los primeros años de vida de los niños —programas de primera infancia, salud, apoyo a las familias y educación inicial— constituye una decisión acertada desde una perspectiva económica, ya que en esa etapa se define, en gran medida, el desarrollo de las capacidades cognitivas de las personas, así como de las habilidades no cognitivas (Heckman, 2013).”
Es así como un mayor esfuerzo presupuestal, sumado a un rediseño con un enfoque integral, de las políticas sociales y económicas que inciden en la infancia, adolescencia y las familias, puede generar mayores habilidades y oportunidades para los niños, niñas y adolescentes, que repercutirá en mejorar sus capacidades en la vida adulta y finalmente en la mejora del desarrollo humano de la población uruguaya en su totalidad; en palabras de Gustavo de Armas².
Si bien el gasto social en la infancia ha aumentado respecto al gasto social total en el período 2010-2013, se requieren mayores esfuerzos, no sólo concentrados en la educación sino en otros efectores que incidan en la pobreza multidimensional y no solo de ingresos³. Atender y erradicar la pobreza multidimensional, implica mejorar las condiciones de vivienda, salud, empleo, no discriminación y violencia en las familias, lo que solo puede llevarse a cabo con un afianzamiento y profundización del sistema de protección hacia la infancia y la adolescencia en Uruguay.
En este sentido se hace necesaria la pronta evaluación de las políticas implementadas hasta el momento, la ENIA, Los Planes Nacionales para la Infancia y la Adolescencia, entre otros, de manera de descartar malas experiencias y profundizar las buenas, sumando mayor articulación en el sistema para un enfoque integral que ataque las múltiples desigualdades y la pobreza multidimensional y no sólo la de ingreso. Otro aspecto que deberá considerarse con mayor profundidad es la participación real de los niños, niñas y adolescentes y sus familias en la elaboración, implementación y evaluación de estas políticas públicas. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), ha recomendado a los Estados recientemente la conformación y/o profundización en los países que ya cuentan con él, del sistema nacional de protección a la infancia y la adolescencia.
La CIDH ha expresado que “para la protección de la niñez y de sus derechos se requiere de un conjunto de elementos, además de las leyes, es decir, es necesario asegurar la existencia y funcionamiento de un andamiaje institucional y de un modelo operativo que asegure el cumplimiento de las normas y el pleno disfrute, la protección y la defensa de todos los derechos. Estos modelos organizativos y estructuras operativas se conocen con el nombre de Sistemas Nacionales de Protección de los Derechos de las niñas, niños y adolescentes.”4 En este sentido, para el cumplimiento efectivo de los derechos a la infancia y la adolescencia el Estado Uruguayo necesita repensar el funcionamiento de su estructura organizativa y adaptarlo a las necesidades de la infancia y la adolescencia hoy. Esto no implica inventar o crear nuevas instituciones, sino adoptar nuevas operativas sistemáticas, articuladas y que mejoren los mecanismos de gestión de manera de atender los problemas de las familias y los niños, niñas y adolescentes de manera integral y efectiva. Abordando desde las necesidades básicas insatisfechas (ingresos, vivienda, salud, educación), hasta las desigualdades más estructurales (discriminación, violencia, discapacidad, ascendencia étnico-racial, territorio, entre otras). El sistema de protección debe incorporar la participación de los niños, niñas y adolescentes pero también de la sociedad civil, las personas y la academia. Los principios rectores de un sistema enfocados en la protección a la infancia y la adolescencia son: 1) El desarrollo integral de los niños, niñas y adolescentes, tomando en consideración todos sus Derechos (Convención de los Derechos del Niño, Constitución, Código de la Niñez y la Adolescencia), 2) el principio de igualdad y no discriminación, 3) el principio del interés superior del niño, que implica colocar en el centro de las políticas al niño, niña y adolescente, 4) la participación de los niños, niñas y adolescentes y sus familias, así como la sociedad civil, en todos los asuntos que les afecten.
Las políticas con incidencia en infancia y adolescencia y sus familias, deben ser prioridad del actual gobierno y del próximo, pero deben ser encaradas de manera que formen parte de un sistema integral, sistémico, multifacético, intersectorial y participativo, tanto en el momento de su formulación, como en el proceso de implementación, monitoreo y evaluación de las políticas. Solo de esta forma podemos llegar a erradicar la pobreza en los niños, niñas y adolescentes y las condiciones actuales y futuras de la población, posibilitando el desarrollo humano necesario para toda los habitantes de nuestro país.
- Estimación de la Pobreza por el Método del Ingreso 2018, INE. http://www.ine.gub.uy/documents/10181/364159/Estimaci%C3%B3n+de+la+pobreza+por+el+M%C3%A9todo+del+Ingreso+2016/4b1eabd2-ac77-48ac-95c2-fc5b92f3ade8
- Gustavo de Armas. Poner Fin a la Pobreza Infantil en Uruguay. Un objetivo posible para la política pública. UNICEF, Año 2017. http://www.bibliotecaunicef.uy/doc_num.php?explnum_id=181
- Maira Colacce, Pilar Manzi, Victoria Tenenbaum. Gasto público social en la Infancia y Adolescencia en el Uruguay. CEPAL, Año 2017. https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/42229/S1700899_es.pdf?sequence=1&isAllowed=y
- Garantía de Derechos Niños, Niñas y Adolescentes, CIDH. Año 2018. http://www.oas.org/es/cidh/informes/pdfs/NNA-GarantiaDerechos.pdf
Andrea Venosa: Abogada. Secretaria Letrada en INAU